近17年全國賣地收入超27萬億 資金去向鮮有公開

　　1999年~2015年這十七年，可謂中國歷史上土地資産化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。

　　過去十年間，也是中國房地産業發展最迅猛的時期，房價扶搖直上，直至2015年。

　　今年1月29日，財政部發佈的“2015年財政收支情況”顯示，2015年1至12月，全國國有土地使用權出讓收入32547億元，同比減少8840億元，下降21.4%。

　　2015年土地出讓收入的下降，直接原因是非一線城市樓市銷售的疲軟，開發商因此減少了拿地開支。但一線城市的土地市場依然火爆，如北京2015年土地出讓收入達到1983億元，再度創下歷史新高。

　　然而，對於鉅額土地收入的使用去向，由於鮮有城市政府對外公開，公眾難以知曉。加之近年來頻頻有政府官員因在“土地出讓”環節上貪腐涉案，“土地錢”的監管爭論一直存在。

　　土地收入攀高

　　自上世紀90年代分稅制改革後，土地出讓收入基本劃歸地方政府，實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政。土地收入在地方政府財政中佔了較大比例，一些城市甚至會超過50%，如果加上其他相關收入，這個比例可能會更高。

　　國土資源部2010年2月發佈的數據顯示，1999~2008年十年間，全國土地出讓收入累計5.3萬億元。其中多數為2004年土地出讓實行“招拍挂”以來所獲得。

　　2008年的樓市調控直接衝擊了土地市場，當年全國土地出讓收入約9600億元，同比下降了20%。但2009年樓市突然轉向，土地市場上“地王”接連出現，當年全國土地收入增加至約1.59萬億元。而到了2010年，這一數據又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元。

　　2011年我國土地出讓金的收入超過3.15萬億元。此後三年的數據則分別是28886億元、41250億元和42940億元。

　　純收益逐年下降？

　　上述收入並非完全是地方政府的純收益，還要剔除徵地過程中對失地農民的補償等各種成本。不過，業內專家曾測算，除去徵地、拆遷、補償、稅費等成本，土地出讓的凈收益一般在40%以上。這一數據未得到過官方認可。

　　財政部《關於2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》顯示，2010年國有土地使用權出讓收入29109.94億元(此處土地出讓收入為財政部口徑，與國土部統計數據略有差別)，當年安排支出為26975.79億元，這包括徵地補償、拆遷補償等成本性支出13395.6億元、廉租住房保障支出463.62億元、用於城市建設的支出7531.67億元等。

　　這顯示，2010年地方政府的成本性支出大約是當年土地出讓收入的46%，略高於業界的預測。

　　但簡單計算可以得出，當年地方政府的純收益依然在1.5萬億元左右。

　　《第一財經日報》記者獲得一份重點城市的官方土地出讓情況報告顯示，2011年該城市土地出讓累計上繳財政專戶1079億元，扣除土地儲備等成本後凈收益621億元。這意味著，該地的土地出讓凈收益在60%以上。

　　不過，近年來由於拆遷補償等支出越來越高，地方政府因土地出讓獲得的純收益應該在逐年下降。

　　明顯向城市傾斜

　　土地作為一種重要資産，政府將其變現後，卻很少對外發佈資金的使用用途。前述財政部報告有所提及，但仍較為籠統。

　　近年來，中央政府不斷做出對地方土地收入支出的規定。如財政部早在2007年發佈的《廉租住房保障資金管理辦法》就規定，從2008年1月1日起，地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低於10%的比例安排用於廉租住房保障。

　　其他還包括不低於15%的比例用於農業土地開發，10%用於農田水利建設，以及10%用於教育資金等。如果按此執行，就意味著地方要拿出超過一半的土地收益來用於民生工作。

　　但依據上述財政部報告，地方政府土地收入的支出大頭依然是城市建設。

　　2012年，時任國務院發展研究中心副主任的韓俊曾在《農民日報》撰文稱，中國土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金的收入已超3.15萬億元，到該年10月末土地出讓收益三農支出只有1234億元。

　　上述財政部報告也顯示，2010年廉租住房保障支出僅佔當年土地出讓總收入的1.59%。而在當年土地出讓收入各項開支之中，廉租住房保障支出也僅僅佔到1.7%。

　　韓俊在文章中表示，在符合國家土地用途管制和土地利用總體規劃的基礎上，要把更多的非農建設用地留給農民集體開發，要讓農民直接分享土地的增值收益。(葉開)