解讀行政強制法(上)：規範行政強制避免權力濫用（2011.06.30）

　　範圍包括強制措施和強制執行

　　行政強制是指對違反行政法律規範或者不履行生效的行政決定的行政管理相對人的人身權、財産權和其他權利予以限制或者處分,直接執行或者迫使當事人履行由具體行政行為所確定的法律上的義務。

　　因此，行政強制法是一部規範行政強制的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進和監督行政機關依法履行職責的一部重要法律。

　　目前我國行政強制制度主要存在兩個方面問題：一方面是“亂”，包括“亂”設行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益；另一方面是“軟”，就是行政機關的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執行。

　　據了解，行政強制立法的指導思想有兩個方面，一方面賦予行政機關必要的手段，保證行政機關履行職責，維護公共利益和公共秩序；同時，對行政強制進行規範，避免和防止權力的濫用，以保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　本法的調整範圍包括行政強制措施和行政強制執行兩方面內容。其中，行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財産實施暫時性控制的行為。行政強制執行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

　　本法調整範圍有例外：發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關採取應急措施或者臨時措施。另外，行政機關採取金融業審慎監管措施、進出境貨物強制性技術監控措施，有其特殊性，需要適用特別規定。因此，本法明確規定，對上述幾種措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。

　　行政強制的設定和實施應適當

　　行政強制涉及公民、法人的人身權、財産權，實施行政強制必須遵循一定的原則。本法為此規定了以下原則：

　　一是法定原則。規定：行政強制的設定和實施，適用本法，並應當依照法定的許可權、範圍、條件和程式進行。

　　二是適當原則。規定“行政強制的設定和實施，應當適當，採用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。”專家解釋，從實體上説，行政主體依法實施行政強制，應當以實現行政管理所要求的目標為限，應該凍結部分資金的，不能凍結整個賬戶。從程式上説，行政強制主體所採取的手段與要達到的目標之間必須有對應關係，要扣押商店裏的違禁品，不能扣押違禁品以外的其他商品。

　　三是堅持教育與強制相結合原則。規定“實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。”專家指出，行政強制只是促使當事人履行法定義務的一種手段，不是目的。當事人經教育自覺改正違法行為，履行法定義務的，就不應再採取行政強制。

　　四是不得為單位和個人謀利原則。規定“行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。”

　　本法同時強調，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行範圍受到損害的，有權依法要求賠償。

　　明確規定行政強制措施的種類

　　本法對現行法律、法規中的行政強制種類進行了梳理，規定的行政強制措施的種類有：限制公民人身自由；查封場所、設施或者財物；扣押財物；凍結存款、匯款；其他行政強制措施。

　　同時，本法規定了行政強制執行的方式：加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；排除妨礙、恢復原狀；代履行；其他強制執行方式。

　　嚴格限制行政強制措施設定權

　　明確行政強制的設定權，是從源頭上解決行政強制“亂”的關鍵。過去由於沒有統一的行政強制法，立法法也沒有對行政強制的設定權作出明確劃分，行政強制的設定權不明確，不僅法律設定行政強制，法規、規章也在設定行政強制，甚至規章以下的規範性文件也設定行政強制。其後果是，行政機關在實施管理過程中“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益，也不符合依法行政的要求。

　　對此，本法明確規定：“行政強制措施由法律設定。”

　　截止2010年上半年，行政法規中規定了行政強制措施的有96件。其中，17件是在法律對特定事項作了原則規定，同時授權國務院規定具體管理措施的情況下，國務院在行政法規中規定了行政強制措施。

　　為與此相銜接，本法規定：尚未制定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制公民人身自由，凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施、財物和扣押財物的行政強制措施。法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施。

　　為保證法制統一，本法還規定：法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規範的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。但是，法律規定特定事項由行政法規規定具體管理措施的，行政法規可以設定除限制公民人身自由，凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。

　　關於行政強制執行，本法規定也應由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。

　　設定行政強制應事前進行論證

　　為了規範行政強制的設定，保障公民、法人和其他組織的合法權益，本法規定了設定行政強制的事前論證和實施中的評估程式。

　　本法規定：“起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當採取聽證會、論證會等形式聽取意見，並向制定機關説明設定該行政強制的必要性、可能産生的影響以及聽取和採納意見的情況。”

　　同時，規定了行政強制實施中的評估程式：

　　——行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評價，並對不適當的行政強制及時予以修改或者廢止；

　　——行政強制的實施機關可以對已設定的行政強制的實施情況及存在的必要性適時進行評價，並將意見報告該行政強制的設定機關；

　　——公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設定機關和實施機關就行政強制的設定和實施提出意見和建議。有關機關應當認真研究論證，並以適當方式予以反饋。

　　加強規範明確規定代履行範圍

　　代履行是在當事人不履行相關義務的情況下，行政機關為維護公共利益而代為履行的一種執行方式。現有13部法律和19件行政法規規定了代履行，主要涉及維護交通安全、治理環境污染和保護自然資源等事項。

　　為此，本法明確了代履行的範圍，加強對代履行的規範，規定：行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其後果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委託沒有利害關係的第三人代履行。

　　同時規定，代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規定的除外。代履行不得採用暴力、脅迫以及其他非法方式。